Kaimiškosios savivaldybės: kaip rasti kelią į finansinį savarankiškumą  Pastaruoju metu vienas iš svarbiausių regioninės politikos klausimų – kaimiškosios vietovės ir jų interesams atstovaujančių kaimiškųjų savivaldybių finansinio savarankiškumo didinimas.

Politikų, ekonomistų pasisakymuose ir vertinimuose išskiriamos kaimiškųjų vietovių problemos, susijusios daugiausia su socialine ir ekonomine situacija. ES ir nacionaliniuose dokumentuose, įgyvendinant naująją BŽŪP politiką, numatomi svaiginantys ir viltingi tikslai bei priemonės – kaimo vietovių gyvybingumo stiprinimas, emigracijos iš kaimo vietovių mažinimas, verslumo skatinimas, inovacijų diegimas, veiklos įvairinimas, kooperacija, bendradarbiavimo galimybių panaudojimas ir t. t. Kokia yra realybė?

Lietuvoje kaimiškųjų vietovių interesams regionuose atstovauja savivaldybės, kurios užima du trečdalius visos teritorijos ir sudaro 60 proc. visų savivaldybių (36 iš 60). Akivaizdu, kad klausimas dėl kaimiškųjų valdžios vienetų socialinės, ekonominės situacijos ir finansinio savarankiškumo tampa aktualus.

Tačiau visos kaimiškosios savivaldybės Lietuvoje yra dotuojamos savivaldybių „donorių“. Kaimiškųjų savivaldybių finansinei būklei įtaką daro tokie ekonominiai ir socialiniai pokyčiai, kurie daugeliui Lietuvos regionų šiuo metu kelia didelių iššūkių.

Savivaldybių savarankiškumo vertinimo kriterijai

Didžiojoje dalyje kaimiškųjų savivaldybių per paskutiniuosius 10 metų išskirtiniai pokyčiai vyko dėl demografinio potencialo. Kai kurių regionų kaimiškosios savivaldybės patiria absoliučią demografinę krizę, kurią atspindi liūdna statistika. Pavyzdžiui, Panevėžio regione per pastaruosius 11 metų (2009–2019 m.) gyventojų kaimo vietovėse sumažėjo beveik 25 proc., gimstamumas krito apie 22 proc. (Statistikos departamento duomenys) ir tai vienas didžiausių smukimų tarp visų apskričių. Tokie demografiniai pokyčiai daro neigiamą įtaką darbo jėgos pasiūlai regione, kelia pavojų regiono ekonominei plėtrai, smukdo jo patrauklumą užsienio investicijoms ir kartu kaimiškųjų savivaldybių vystymąsi finansiniu požiūriu.

Žinoma, yra ir tokių kaimiškųjų savivaldybių, kurios išsiskiria pažangios ekonomikos plėtra, užtikrina aukštą gyvenimo kokybę ir spartų kaimo modernėjimą, garantuoja darnų viso regiono vystymąsi. Vienas iš jų – Kauno regionas. Kauno rajono kaimiškoje savivaldybėje per paskutiniuosius 10 metų gyventojų skaičius išaugo 11,7 proc., taip pat auga verslo koncentracija, kuri kitose kaimiškosiose savivaldybėse gerokai menkesnė.

Įdomu tai, kad Lietuvoje daug kalbama apie savivaldybių finansinio savarankiškumo stoką, tačiau nežinoma, kokie rodikliai realiausiai apibūdina savivaldybių finansinę būklę, nes pačios savivaldybės savo finansinės būklės rodikliais nevertina, o pateikia tik ataskaitas apie finansinių išteklių gavimą ir panaudojimą. Todėl pasisakymuose apie savivaldybių situaciją dažnai įvardijami skirtingi rodikliai.

Norint įvertinti realią savivaldybių situaciją ir pasakyti, kiek jos finansiškai savarankiškos, būtinos išsamios analizės. Ir kai nėra atliekami skaičiavimai, ilgalaikiai vertinimai, nežinomas realus kaimiškųjų savivaldybių finansinio savarankiškumo vaizdas, kyla diskusijų, kaip patenkinti kaimo vietovių poreikius, skatinti jų vietos plėtrą ekonominiu, socialiniu požiūriu, kiek savivaldybėms suteikti finansinių išteklių ir kaip didinti jų finansinio savarankiškumo lygį.

Vertinant savivaldybių finansinį savarankiškumą, svarbi vieta turėtų tekti pajamų savarankiškumo rodiklių vertinimui, iš kurių svarbiausi:

• gyventojų pajamų mokestis (GPM) vienam gyventojui,
• GPM nuo bendrų savivaldybės pajamų,
• nemokestinės pajamos vienam gyventojui,
• fiskalinio turto indeksas arba mokestinės pajamos gyventojui,
• nuosavos pajamos vienam gyventojui,
• nuosavų pajamų (šis rodiklis ypač atspindi finansinio savarankiškumo lygį) dalis bendrose pajamose,
• dotacijų dalis savivaldybės bendrose pajamose arba valstybės finansinės intervencijos rodiklis,
• dotacijos 1 gyventojui.

Savivaldybių biudžetuose atskiroms pajamų rūšims (mokestinėms, nemokestinėms pajamoms ir dotacijoms) tenka nevienodas lyginamasis svoris. Pavyzdžiui, JAV subsidijos sudaro trečdalį vietos savivaldybių finansinių resursų, Europos valstybėse – nuo trečdalio iki pusės savivaldybių biudžeto: Didžiojoje Britanijoje – 50, Prancūzijoje – 40 proc. Išimtis – Vokietija ir Skandinavijos šalys, kuriose beveik visas vietos savivaldos institucijų biudžetas yra sudaromas iš jų pačių surenkamų mokesčių.

Mokesčiai pagerina fiskalinį savarankiškumą, jei projektus ir kūrinius bendrai finansuoja savivaldybė ir kitos valdžios institucijos, nes tokiu bendradarbiavimu vietos valdžia gali lengviau pridėti savo finansinę dalį. Savivaldybė, teikdama apmokestinamas paslaugas, gali papildomai gauti sąlygines dotacijas, taip padidindama fiskalinę autonomiją. Be to, gali būti sumažinamos viešosios skolos, kurias galima palengvinti, jei vietos veikla susijusi su finansinėmis įplaukomis per mokesčius.

Situacija Lietuvos kaimiškosiose savivaldybėse

Šiuo metu vienas iš svarbiausių mokesčių Lietuvos kaimiškosiose savivaldybėse yra GPM. Nuo 2017 m. kaimiškųjų savivaldybių mokestinių pajamų struktūroje GPM, kuris kinta, sudarė didžiausią dalį (vidutiniškai 83 proc.).

Šio mokesčio, kaip pajamų, kaitą lemia tai, kad remiamos tos savivaldybės, kurių GPM vienam gyventojui, pervedus joms Savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo priedėlyje nustatytą dalį, vis tiek yra mažesnis negu šalies vidurkis. Teisės aktuose nėra įtvirtinta aiškių kriterijų, kuriais remiantis nustatatomos ir keičiamos savivaldybėms tenkančios GPM dalys, todėl tai kelia ne tik teisinę, bet ir socialinės nelygybės problemą. Nuo 2014 m. visoms kaimiškosioms savivaldybėms skiriama 100 proc. GPM dalis. Todėl daroma prielaida, kad tai lemia savivaldybių finansinio savarankiškumo formavimo ir didinimo galimybių stoka. Tačiau čia būtini kompleksiniai moksliniai tyrimai.

Be to, Lietuvos kaimiškosiose savivaldybėse GPM sudaro beveik pusę viso jų biudžeto. Pastebima, kad paskutiniaisiais metais 43 proc. savivaldybių biudžetuose GPM sudaro nuo 50 proc. ir daugiau, likusiose savivaldybėse GPM dalis bendrose pajamose svyruoja nuo 39 iki 50 procentų. Tai rodo, kad iš esmės visos kaimiškosios savivaldybės yra labai priklausomos nuo perskirstymo būdu gaunamų papildomų GPM pajamų.

Taigi, GPM rodikliai, viena vertus, rodo kaimiškųjų savivaldybių „patogios priklausomybės“ nuo centralizuoto paskirstymo problemą, kita vertus – galima daryti prielaidą, kad jos pačios stokoja gebėjimų išnaudoti galimybes ir kurti verslias, tvarias, stabilias perspektyvas ekonominiu, socialiniu požiūriu. GPM yra pats paprasčiausias mokestis, dėl kurio apimties savivaldybės neįdeda daug pastangų.

Pastebėtina ir tai, kad dotacijų dalis į kaimiškųjų savivaldybių biudžetus per 10 metų pradėjo mažėti. Tad kyla klausimas, ar savivaldybėse sumažėjo dotuojamų veiklų ir funkcijų? Nors realybėje yra kitaip.

Akivaizdu, kad kaimiškųjų savivaldybių finansinis savarankiškumo vertinimas moksliniu, ekspertiniu požiūriu svarbus, nes tai lemia ne tik kaimiškųjų savivaldybių ekonomikos ir socialinės gerovės kūrimo, tvaraus finansinių išteklių paskirstymo, perskirstymo ir augimo sprendimus, bet ir leidžia įžvelgti ilgalaikes galimybes bei perspektyvas.

Neišnaudotas potencialas – nemokestinės pajamos

Kokios galimybės Lietuvos kaimiškosiose savivaldybėse gerinti finansinę situa ciją, kurti ekonominę ir socialinę gerovę? Mokslininkai teigia, kad viena iš galimybių savivaldybių finansiniam savarankiškumui užtikrinti būtų vietos mokesčių padidinimas, tam tikrų mokesčių valdymą priskiriant pačiai savivaldybei.

Savivaldybės finansinis ir ekonominis pagrindas yra būtent mokesčiai, kurie yra ir solidarumo instrumentas. Pastebėtina ir tai, kad Lietuvos savivaldybių neišnaudotas potencialas – nemokestinės pajamos, kurios bendroje pajamų struktūroje sudaro mažiausią dalį. Ir būtent ši pajamų rūšis savivaldybėms yra jų verslumo skatinimo, tvarumo, socialinių, ekonominių ir finansinių perspektyvų pagrindas.